第 0540 号
案由：关于现行廉租住房制度实施过程中的问题及建议
内 容：
问题及分析：
住房问题是关系国计民生的重大问题。党的十七大报告指出，要"健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难"，实现"住有所居"。曾培炎同志在2007年全国城市住房工作会议上指出：住房问题直接关系老百姓生活水平的提高和生活质量的改善。目前还有部分城镇困难家庭人均住房建筑面积不足10平方米，住房结构性矛盾比较突出，商品住房价格上涨过快，影响了人民群众的切身利益。解决低收入家庭住房困难，进一步做好城市住房工作，是履行政府职能的必然要求，是全面建设小康社会的客观需要，是促进房地产市场健康发展的重要途径，也是深入贯彻落实科学发展观、促进社会和谐的重要内容。对此，建设部负责人表示，解决城镇低收入家庭住房困难问题，应当作为维护群众利益的一项重要工作，作为住房制度改革的一个重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责。应坚决贯彻落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系；力争到"十一五"期末，使城市低收入家庭的住房条件得到明显改善。多年来，北京市政府积极组织实施廉租住房工作并取得了一定成果。但是，现行廉租住房制度仍存在着一些不足之处。这些问题不解决，对于实现廉租住房政策的目标，解决城市低收入家庭的住房问题，实现社会公平将是很大的阻碍。
现行廉租住房制度实施过程中出现的问题：
结合2007年末国务院对全国廉租房建设督查情况，总体上看我市廉租住房制度实践中存在一些引人注意、警惕以致深思的现象及问题。
一、廉租住房房源不足。根据《城镇廉租住房管理办法》，目前廉租住房主要的来源是：空置的或现由最低收入家庭承租的符合廉租标准的公有住房；政府和单位兴建或购置的廉租住房；社会捐赠的符合廉租标准的住房；廉租对象在社会上租住的符合廉租住房标准的住房。但实际上，通过这四种途径所提供的廉租住房房源或多或少存在一些问题。首先，我国目前城市中的公房多数通过房改售给了个人，能腾退的和正由最低收入家庭承租的为数不多。其次，廉租房建设投资大、周期长。廉租房建设是个系统工程，需要综合协调国土资源、建设、发改、财政、房管等多个政府部门，这无疑在某种程度上大大增加了行政成本，降低了行政效能。更深层次上，如果考虑到现实中部门利益博弈，难保政策执行不走样变形，偏离施政者之初衷。而受我国经济水平的影响，社会捐赠廉租住房也难有大的作为。即使目前应用最广泛的廉租对象租住社会住房的模式，也存在很多问题，房源难找。因此，与众多需要政府提供廉租住房的家庭急迫的住房需求相比，房源不足是目前廉租住房制度推进缓慢的一个瓶颈。
二、廉租住房保障资金不足。目前，主要资金来源包括：直管公房的出售或出租收入；社会捐赠；住房公积金增值收益；财政预算等。但在实际运行中，公房基本上都已经出售给了个人，能够用来出售的公房少之又少；而受我国经济水平和生活习惯的影响，社会捐赠廉租资金有限。因此，各地以住房公积金增值收入和财政拨款为主。但是，住房公积金增值普遍收益很少或不稳定，在提取风险准备金、支付管理费用后，剩余资金有限，加上财政拨款也无法提供足够的资金用于廉租住房补贴或建设。
三、廉租对象收入"隐形"，监管难度大。《关于扩大北京市廉租住房覆盖面有关问题的通知》规定，"将具有本市城镇常住户口、家庭人均月收入高于本市城镇最低生活保障标准连续一年低于580元，且人均住房使用面积低于7.5平方米(含)的家庭纳入廉租房的解困范围"。但是，由于没有建立完善的个人信用制度和个人收入申报机制，居民的"隐形"收入没有办法统计，因而所划分的居民收入线的基础变得很薄弱，实施起来也非常困难。同时，廉租房制度缺乏且或者很难建立动态监管和退出机制。如果廉租房内现有住户的经济情况发生变化，如何通过科学的手段监测这种变化？如果变化的程度达到不再符合居住廉租房的条件，如何将其清退出户？这是个知易行难的命题。虽然《廉租住房保障办法》中规定"承租人不符合规定条件的，将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途，无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住或者未交纳廉租住房租金等，将停止廉租房实物配租。"但这在实践中操作起来极为困难，进房容易退房难。
四、由廉租房引发的一些社会问题。
其一，廉租房的住户多是下岗职工、无业人员、贫苦百姓，也包括一些刑满释放人员等。这些人普遍存在文化水平较低、公共觉悟不高、社会责任意识淡薄等问题。让这些人聚在一起，无异于人为地制造了"城中村"、"贫民窟"，难免会引发一系列社会问题。同时，对公共产品的依赖性使得一些低素质住户暴露出一些劣根性，比如，已经出现的廉租房住户不交并且要求免收房租、水电费、物业管理费等现象。管理问题已难以解决，社会问题又并相爆发，长此以往，积重难返。
其二，已建的廉租房大多集中在城市的远郊，这对于人们的工作、生活、学习非常不便利。因此，各地普遍出现了符合条件者不申请廉租房的现象。廉租房建设的初衷是安民、便民、抚民心、顺民意，如果达不到这样的目的岂不是舍本逐末么。
其三，一些发达地区、房价较高地区出现了"搭便车"现象。即廉租房住户把本该自己住的房屋转租给他人，以获取远远高于自己所付租金的高额房租。在北京，这种现象并不少见。事实上，廉租房的使用对象有其专属性，如果转租给不符合条件者，无疑破坏了政府公共保障的正常供给制度和渠道，政府的廉租房政策也将行之无效。如果符合条件者不去住，廉租房又是为谁而建？
五、廉租房的管理问题。廉租房本质上是一种国有资产，廉租房越建越多，随之而来的就是这部分与日俱增国有资产的管理问题。这一方面又增加了政府的行政成本，同时又给政府出了一道资产管理的难题。
建议：
一、政府部门要做好组织协调工作，建立健全廉租住房制度的政策体系，尽快出台各项配套措施。廉租住房制度建设应该不仅仅由政府房产行政主管部门独立承担，而应该由政府相关部门以致全社会共同参与。只有这样才能形成全社会关心弱势群体住房问题的良好局面，才能彻底解决最低收入阶层的住房问题。要尽快建立健全廉租住房制度的政策体系，以法律法规的形式规定政府部门和廉租对象的权利、义务，促进廉租住房制度的发展和完善。
二、要加快廉租住房建设步伐，尽快增加房源；引进民间资本，建立新的廉租住房供应体系，解决廉租住房资金、房源不足问题。政府部门要将廉租住房保障资金纳入年度政府预算支出安排；住房公积金增值净收益要用于廉租住房建设；对廉租住房建设一律免收各种行政事业性收费和政府性基金；建设用地继续实行行政划拨的政策；制定廉租住房用地规划，按照全市住房建设的总体规模确定每年廉租住房用地的适当比例等，以各种优惠政策促进廉租住房的建设，尽快增加房源。
在廉租住房供应体系中，可采用灵活的方式引进民间资本，减轻政府财政压力。具体实施方法可通过以下途径：⑴政府出让某块土地时，规定中标的开发商必须提供一定比例的住房作为廉租住房来冲抵土地出让金；⑵由开发商提供别的地块上的空置商品房作为廉租住房来冲抵土地出让金；⑶由开发商在已取得土地使用权的土地上建设廉租房，然后为政府认定的廉租对象提供住房和物业管理。以上方法分别对应于政府集中兴建和政府补贴两种廉租住房供应模式。其优势在于，可以缓解政府资金压力和解决廉租住房房源不足问题。
三、建立健全个人信用机制，完善廉租住户动态监管机制。由于居民收入监测的困难性，现行体制选用了"低保"这个条件，即廉租对象必须是低保家庭中的住房困难户。但是，廉租对象申请条件一旦放宽，廉租对象的审核就变得更为困难。因此，居民收入应该通过建立个人信用制度来监测。个人信用制度是指为记录、证明和查验自然人资信状况而建立起来的具有法律约束力的一系列个人信用行为规范的总称。个人信用制度的基本内容主要由自然人的身份证明和个人社会档案、个人社会保障、个人银行账户和收入来源、个人可支配的用于抵押的资产等组成。
建立了个人信用制度，全社会每个有经济活动的人都将拥有一个信用记录号码，这个号码可以对应一张或多张信用卡，人们的每一笔收入、纳税、借贷、还款都将通过信用卡而记录在案。建立了个人信用系统，个人收入状况就能较为轻松地获得，从而为解决无法如实核查廉租对象的真实收入的问题奠定了基础。目前我国银行、税务、电信、工商、公安等系统建立个人信用制度的呼声日高。上海、北京、甘肃、浙江、广东等省市也加快了社会信用体系建设的实践步伐，但是由于政府没有深度介入而收效甚微。因此，建议政府深度介入，以法律手段强制推行该制度，由国家出台有关个人信用制度的法规，落实相关的配套措施，明确各部门所负的职责，合理分工，完善相关的制度规定，使个人信用制度在法律的框架范围内合理运行，规范发展。这样不仅能解决廉租住房居民收入监测的困难，而且对于解决其他的一些社会问题都有极好的作用。
四、稳步推进廉租房货币补贴政策。建设廉租房周期长、投入大，与此相比，租金货币补贴比较简便易行，也契合廉租制度尚未成熟时期的需要。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和建设部、国家发改委等九部门发布的《廉租住房保障办法》强调"现行廉租房保障以货币补贴为主，通过发放租赁补贴，增强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力"。
由此看来，廉租房建设不宜操之过急，货币补贴须稳步推进。和谐社会，以人为本。建设廉租房不是搞政绩工程，只有实事求是，设身处地为人民着想，才能真正扣住和谐社会的命脉。
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